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易宪容的博客

中国社会科学院金融研究所金融发展室研究员

 
 
 

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中国社科院金融研究所金融发展室研究员

1958年出生于江西上高。1982年入上海华东师范大学,分别在1986年、1989年获得上海华东师范大学学士和硕士学位。1989-1994年在湖南师范大学工作。1994年入中国社会科学院研究生院财贸系学习,1997年获得博士学位。1997年7月-1999年9月进入中国人民大学经济学博士后流动站工作。1998-2000年到香港大学经济金融学院跟随张五常教授学习与工作三年。1999年7月曾到台湾清华大学做访问研究。从1998年起为国际新制度经济学学会会员。目前为中国社会科学院金融研究所金融发展室研究员

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解决地方政府融资平台风险要有新思路  

2012-03-01 17:35:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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据报道,国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转,将到期日延后四年。以此来化解当前地方融资平台所面临巨大还款压力。

可以说,地方融资平台风险作为2008年过度信贷扩张的后遗症,其面临的巨大风险早就在2010年国内房地产市场开始调整时就逐渐在显露出来。从那里开始,监管部门开始采取一些化解其风险的措施与政策。可以说,随着监管部门一年多来整顿,地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制,其潜在的风险也在逐渐释放。

有数据显示,截至2011年9月末,全国共有地方政府融资平台超过10000家左右,平台贷款余额9.1万亿元。其中,已退出平台、纳入一般公司类贷款管理贷款余额近3万亿元;其余仍按平台贷款管理的余额约6万亿元。平台贷款的抵质押担保整改率已达65%。地方政府融资平台的风险正在逐渐降低。

从监管部门化解平台风险所采取的措施来看,商业银行推进平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、加强贷后管理、增提拨备和提高资本占用成本等方式进行。由于近三年到期的平台贷款较多,将平台贷款展期也是这种风险管理重要方式。可以看到,监管部门对地方平台贷款的风险管理重点放在平台贷款清理与排查、风险归类、合同征订及整改增信上,放在遏制平台贷款规模再扩张上,仅是从信用风险手角度希望通过技术性的方式来保证平台贷款的安全性。

但是地方平台贷款的风险并非仅是信用风险,它同样也是存在市场风险、制度风险及经济条件变化导致价格水平的风险。可以说,地方融资平台的建立,它应该是中国这种特殊金融体系的一种创举。应该说,平台贷款最大的制度风险及市场风险。比如,平台贷款的风险很大程度上会与地方经济发展水平有关。在那些经济条件好的沿海地区,不仅当地政府财政实力较强,而且其平台贷款的信贷风险也低。可以说,对于这些地方平台贷款,只要采取适当管理措施,其平台贷款所面临的风险就不会太大。但是对于边远或落后不发达地方来说,仅是通过信用风险管理来化解这些风险是不可能的。因为,对于这些地方政府来说,其平台贷款不仅没有能力归还,即使有能力归还,这些地方在贷款时就打算不归还其贷款的。可以说,地方政府平台贷款存在严重地方差异性,这处差异性希望同一的信用风险管理方式来减弱风险是不容易的。

其次,平台贷款的风险很大程度是与当前国内混乱的土地制度有关。因为,地方政府融资平台的核心就是国家土地资源的资本化。按照中国的宪法,中国的土地国家所有制与集体所有制。前者在出自公共利益的情况下可征用并可进行交易,后者则只能持有不可交易。而地方政府就是利用国家土地可交易性质,把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权(实际上是不可以的),从而让国有或公有的土地转化为地方政府或地方政府官员所持有特权的土地。这样通过土地的资本化(把土地抵押给银行)就能够把没有成本获得或少许成本获得的土地成为地方政府增加财政收入的工具(土地财政)或政府官员寻租空间。如果说,当前这种土地制度不进行重大的制度改革。这种无本生利的土地资本化过程仍然会进行下去,要得以遏制不容易,只不过针对新的政策与管制未来所采取的土地资本化的方式有可能不一样。

还有,土地的资本化并非是静态的,其价格的变化往往会与房价变化密切相关。如果房价处于上涨周期,土地资本化的平台贷款不征订合同所面临的风险也不会增加。但是,当房价水平处于下降周期,如果住房的价格水平不能够确定,那么土地资本化的平台贷款抵押价格同样是不确定的。特别是当国内住房市场被炒作成了一个投机市场而突然间住房市场性质上发展巨大变化时。房价下降周期不确定会进一步强化土地价格的不确定。在这种情况下,希望通过征订贷款合同来化解其贷款的信用风险是不可能的。可以说,平台贷款的风险高低很大程度上取决于当前住房价格的周期性等。由此可见,地方平台贷款风险仅仅通过信用风险管理来化解是不够的,还必须有新的思路。

这种新思路可以从以下几个方面来思考。一是建立一家大型的政策银行来专门处理地方政府融资平台贷款。也就是说, 将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构。让这些贷款在政府政策安排下,由于具有专业能力和经验的人员处理这些平台贷款。

二是对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的普查与归类。在此基础上,对经济发展程度不同的地方采取不同的中央政府财政兜底的财政支付转移的方式来解决。因为,对于那些经济落后的地方,其城市基础设施、交通等公共设施落后成了该地经济落后的最大瓶颈。这些地方平台贷款的风险也最高。如果中央政府能够通过财政转移支付加大这些地方公共基础建设,或对地方融资平台是加快当地经济发展的最好方式。比如,如果中央政府能够通过较大力度方式来支持贵州的公共基础设施建设,帮助当地加快城市化的进程,那么贵州经济快速更容易见成效。当前贵州经济落后的最大瓶颈就是交通落后,中央政府可通过直接财政转移支付为这些交通落后买单。

总之,当前地方政府融资平台的风险有多高,并非仅是对其项目效益的测算、现金流的测算及还款能力的测算及重新合同可以评估与解决的,或仅是从信用角度也无法化解其风险。它更为重要是制度风险与市场风险,比如,地方政府融资平台的核心是土地的资本化,而土地的资本化又与住房市场有密切的关系。其风险也与当地经济发展程度有关。对于前者,要对现有土地制度进行重大改革;对于后者,中央政府对平台贷款风险化解要有新思路,特别是对落后地方的平台风险可通过直接财政转移来解决。

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