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易宪容的博客

中国社会科学院金融研究所金融发展室研究员

 
 
 

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中国社科院金融研究所金融发展室研究员

1958年出生于江西上高。1982年入上海华东师范大学,分别在1986年、1989年获得上海华东师范大学学士和硕士学位。1989-1994年在湖南师范大学工作。1994年入中国社会科学院研究生院财贸系学习,1997年获得博士学位。1997年7月-1999年9月进入中国人民大学经济学博士后流动站工作。1998-2000年到香港大学经济金融学院跟随张五常教授学习与工作三年。1999年7月曾到台湾清华大学做访问研究。从1998年起为国际新制度经济学学会会员。目前为中国社会科学院金融研究所金融发展室研究员

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土地宏观调控新政核心在于界定土地使用权  

2006-09-13 05:04:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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9月5日国务院下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称31号文),开始从土地收益分配的源头上对土地调控机制进行标本兼治的战略部署,该文件规定了从土地利用规划和计划、土地出让、土地审批、土地征用、土地收益分配、土地监管、耕地保护、土地管理责任制度等方面全方位地来对中国的土地管理与土地调控。有评论指出,该文件的公布,标志着我国土地宏观调控体系的初步构建。

对于土地,它是万物之母,也是万业之基。无论是远古,还是现代;无论是自然演进,还是人类发展;无论是政府、企业,还是个人,都得凭藉土地生存与生活。如果我们把视界缩小到眼前,纵观1978年以来中国走上改革开放之路,土地在中国经济转轨过程中所显现的重要作用更是一目了然:它是中国农民生长、农业增产的关键保障;它是中国城市快速扩张及工业高速发展的重要工具;它是地方政府融资之条件,也是地方经济发展原动力;同样,它也成了社会矛盾和权益纠纷的焦点或导火线等。

土地作为一种重要的生产要素,在国民经济成长中起到如此重要的作用。同时,它也给社会、企业、民众带来如此之多的困惑。其原因何在?当然,最大的问题就在于我们现在的土地制度安排,就在于中国城乡分割的二元土地制度结构。在这种土地制度下,当农村土地转化为城市建设用地时,政府垄断着土地的一级市场。土地经由政府一级市场垄断,并以此介入到了整个国民经济成长的全过程。

政府对土地征用的低进高出成了各地城市高速发展、各地工业迅速崛起的根本动力;土地出让收入成了地方政府巨额财政与公共投资重要的来源;而土地抵押则成了城市基础设施建设与房地产投资的主要融资工具;同时,土地交易非市场化也成了少数人一人夜暴富、权贵寻租、民众与政府关系恶化的重要根源。可以说,31号文件就是要对国内土地进行全方位管理与调控来改变目前国内土地征用、土地收益分配等一系列的问题。在此,我们先在一般意义上对土地有点了解。

一般来说,土地作为一种生产要素,其使用价格(如地租)决定于土地边际生产力,而土地使用本身不是最终消费需求,它是向经济活动投入的要素。因此,土地价值的高低就在于土地使用的用途与效率。只有在土地的开发过程中,让土地使用配置到最高价值的土地,其才能提供最高产出。比如,在中国的城市化进程中,土地为什么会快速升值,就在于其用途发生了根本性的变化。同时,土地又是具有时间价值的一种特定生产要素,与投入生产的资本和劳动力不同,在每一个地区,土地是基本不变的供给要素,而且可以长期使用不折旧。对于具有长期使用价值的土地,又可用贴现现值来表示。

根据上述理论,从自然属性来看,土地是不可再生、不能增长、不可移动的资源。而正是这样土地属性成了目前国内房地产开发商借之推高房价的理由。但是从人类社会经济发展的历史来看,土地总量可以不变,其使用效率却可不断提高,城市化的过程也就是土地使用效率转变的过程得以发展。在这过程中,人类生存空间需求由以往平面变成了立体,特别是通讯技术的提高、轨道交通的改变,人类生存空间不断地缩短,从而使得可利用的土地不断扩张。在这意义上说,土地供应可以认为是无限的。比如,看上去土地最为紧张的日本、韩国、香港等并没有由于土地问题成为该些地方经济发展之障碍。

但是,目前幅员辽阔的中国为什么会出现如此紧张?为什么土地问题会成为房地产开发商及地方政府推高房价的全部理由?其根本原因并非国内土地资源如何缺乏,而是在现有的土地国有制下,地方政府希望出让国有土地如何来获得更多的收益。而这里的收益又可以分两个方面,一方面希望通过出让土地增加当地的财政收入,以便让地方政府官员经营城市提升个人业绩创造条件;另一方面是这种土地转让的过程中,为与这种土地转让有关的政府权力创造更多的寻租条件。可以说,各地方政府都在借助于房地产开发商如何把稀缺的土地在短时间内卖出来,以便在上述两方面大获其利;同时,房地产开发公司又尽量地与地方政府权力相结合以低于市场的价格获得土地。在这样的制度背景下,地方政府与房地产开发商也就可能借助土地特性来推高房价,借助土地特性来操纵房价,从而制造国内房地产市场的种种矛盾。

那么,为什么地方政府及房地产开发商能够在现有《土地管理法》的制度安排下公然不遵守相关的法律?为什么在土地违法事件中地方政府十分突出并处于主导地位?为什么地方政府、部门及其领导敢于公然违法占地的?我想问题的最大根源就在于我们的土地公有制没有把土地权利界定清楚,就在于政府的权力没有受到一定约束与监督。

因为,在土地为公有的情况下,在名义上全国的土地都为国家所有,国家不仅拥有全国土地的所有权,也拥有全国土地的使用权、控制权、处置权与索取收益权等种种土地的权能。但在现实生活中,国家又并非一个抽象的概念,它的职责与权能只能通过具体的政府以及组织这种政府的个人来行使。

在这种土地权利的安排下,必然是所占有土地的绝对权力与具有自己利益或私欲的个人结合在一起。如果这种权力的组合或运作能够被有效监管,那么这种绝对权力的运作就可能在公权力职能的轨道上运行;如果这种绝对权力的运作管理不佳或约束监管不力,那么运作这种权力的政府工作人员就会利用这些权力来谋取私利;如果这种绝对权力约束监管不力并加上违法行为无成本或低成本时,那么行使这些权力的人就一定会肆无忌惮地破坏规则与制度掠夺他人及国家利益而为自己谋利。

就目前中国的情况来看,由于全国的土地绝对权力为国家所有,那么国有土地的种种权能运作只能通过其代理人地方政府来进行,离开了地方政府也就无所谓土地权能运作可言。因此,任何土地违法行为肯定是与地方政府有关,肯定是与绝对的权力有并。但是地方政府为什么敢于违法呢?在严厉的土地执法面前他们就不怕其违法导致其权力丧失之后果吗?

这其中有两大原因:一是在土地公有制的情况下,由于土地为国家绝对所有,那么国家就有行使国有土地的绝对权力,国家就能够绝对地对土地的各种权能任随组合与使用。而当地方政府代替运作这种国家权力时,它不仅可以轻易收回土地的使用权,也可以借助于“合法”的方式来改变既有的土地使用权,以及改变这种土地用途时任意出价。在这种情况下,城市弱势居民或广大农民的利益受到掠夺也就合法化了。

二是尽管国家《土地管理法》,对国有土地权能的管理与运作有某种法律制度上界定及制约,但由于地方政府在改变现有土地用途或土地使用权的重新组合过程中,存在着巨大的利益,再加上这些巨大的利益往往会披上为当地民众造福或公利之外衣。这样,地方政府就能够借助于合法或公利之外衣对其权力管辖下的土地尽量重新组合与分割,比如各地方所谓的土地储备中心。既然地方政府对国有土地权能可以进行重新组合,而其中又存在着巨大的利益,加上个人违法成本低,那么地方政府及领导人借助公利来谋取个人利益也就十分自然了。特别是具有私欲的个人面对着暴利诱惑时,他们违法乱纪也就十分正常了。

还有,随着国内反贪污腐化的深入发展,目前的一些政府官员贪污腐化的形式早就不是以前那些收取现金、收取财物的方式,而是采取投资的方式了,即通过其亲戚或亲属对某些项目的投资(在这种情况下,上级部门要查起来是查无可查)。既然官员们要投资,其资金或资本哪里来,还好,正好碰上目前中国巨大的城市化运动或造城运动。要造城就得需要土地,而土地又在地方政府官员手上。当这种城市化是通过市场的方式来进行时,这就为一些政府官员的要素投入提供了条件,他们的投资也就从这里开始。这就是目前不少土地违法案件与领导人有关的原因所在。最近,披露出官员煤矿投资以及房地产的土地问题都是如此。

可以说,目前国内土地违法事件基本根源就在于中国的土地公有制。在这种制度下,形成地方政府对土地的绝对权力与绝对利益,而这种绝对权力与绝对利益不进行约束是无法通过现有的法律体系来监督与管理的。而化解其问题就得弱化这种绝对权力,让这种绝对权力通过赎卖的方式分散到无数个现有的土地使用者手上,让这种国有土地的权能能够在成本与收益上对称。

可以说,31号文件在八个方面对土地的权力与责任给出明确的规定。如明确了地方政府对土地管理和耕地保护的责任将采取严格的问责制;对征地农民,不仅要提高新增用地有偿使用费缴纳标准,而且把征收农民土地与农民的生活保障结合起来;对土地收益分配,让国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理;调整建设用地有关税费政策、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度、禁止擅自将农用地转为建设用地、强化对土地管理行为的监督检查、严肃惩处土地违法违规行为等等。

可以说,31号文件的出台,对整顿国内土地市场的混乱秩序,对理清土地收益上的各种关系,对保障农民的利益不容易受到侵害等方面会起到不小的作用。但是,这些政策对目前国内土地市场所面临的问题要真正的得以化解是不容易的。

比如,地方政府违法用地,在规划计划之外扩大建设用地规模;竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地,造成工业用地过度扩张、重复建设,国有资产严重流失,设租寻租活跃;农民的利益没有得到保障、长远生计更是落空;土地执法难,即“因公”违法调查难、处理难、处理人更难等。因为,31号文件还基本停留政府行政方式的管制与禁止上,而不是通过清楚界定权利及用市场价格机制来调整。因为,任何管制与禁止都无法穷尽对各种权力完全约束,反之,只能为能力设租与寻租创造条件。比如,把土地管理与调控的权力完全界定在地方政府某个人身上,在未来土地的运作过程中,其绝对权力的扩张所面临的问题一定会更大、其风险也一定会更高。

因此,要解决目前国内的土地问题,在土地国家所有制的情况下,如果来界定目前土地的使用权。比如说,如何能够把土地的使用权清楚地界定土地持有者(比如农民及农村集体)身上,它不仅能够让土地分配利益的分散化,即分散到农民及农村集体身上,也是国内土地市场得以生成的基础。如果没有这样的土地权利关系清楚界定,那么土地分配的利益机制是无法理顺的。当土地的使用权分散在广大农民及农村集体身上和土地持有者身上时,那么任何一块土地的征收或转让就能够在当事人之间自愿互利条件下进行,土地分配的利益机制就可以通过市场价格机制来理顺,而且,这也解决目前中国“三农”的基础。

总之,对于国内土地的管理与调控,不是放在政府如何对土地管制与禁止上,而如何把土地的使用权清楚地界定农民及农村集体身上,这样才能土地分配利益分散化,并通过有效的市场价格机制来理顺现行的土地利益机制。否则,仅仅是对土地管制与禁止,短期内会一定的效果,但是从长期看,新的问题又会出现。

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